权威解读 | 如何健全文化和旅游深度融合发展体制机制

改革本质是对实践的不断拓展与创新的持续深化。从党的十八大和十八届三中全会对深化文化体制改革作出部署以来，我国文化和旅游融合发展在理念、职能、产品、市场、业态以及传播等多个层面均取得了显著进展，不仅促进了中华文化传播的影响力，也极大地增强了旅游产品的吸引力，为实现国家战略目标奠定了坚实的基础。

一、文旅融合发展的改革脉络与实践进程

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化文化体制改革作出重要部署。这一决策不仅标志着文化体制改革的深化，也为后续的文化产业发展奠定了基础。

2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过的《深化文化体制改革实施方案》，首次明确提出推动文化产业发展的任务，并鼓励文化企业进行跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组。这一举措为文化产业的多元化和规模化发展提供了政策支持。

进入2017年，党的十九大报告进一步深化了文化体制改革的内涵，强调构建社会效益与经济效益相统一的体制机制，推动文化事业和文化产业的共同繁荣。这一时期，现代文化产业体系和市场体系的健全，以及新型文化业态的培育，成为发展的重点。

2018年2月，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》及《深化党和国家机构改革方案》，为文化和旅游的融合提供了行政上的支持。同年4月，文化和旅游部正式成立，随后各地文化和旅游厅（委、局）的相继组建，标志着文旅融合在国家行政管理层面得到了实质性的推进。

2019年8月，国务院办公厅印发的《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，首次提出了建设“文化产业和旅游产业融合发展示范区”的概念，明确了“十四五”期间要建设30个左右的国家“融合发展示范区”的目标，为探索文旅融合实践路径提供了明确的指导。

2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次将“完善文化和旅游融合发展体制机制”提升到了国家制度体系建设的战略高度，显示了其重要性。

2020年11月，党的十九届五中全会提出，推动文化和旅游融合发展，建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区，发展红色旅游和乡村旅游。并且纳入了国家“十四五”规划和二〇三五年远景目标，进一步确立了文旅融合在经济社会发展中的作用。

2022年10月，党的二十大报告对文旅融合提出了更高的要求，强调要坚持以文塑旅、以旅彰文，推进文化和旅游的深度融合发展。这一提法不仅是对过去几年实践的总结，更是对未来发展方向的明确指引。

时至今年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，并进一步明确，健全文化和旅游深度融合发展体制机制。充分体现了随着时代发展和实践深入，文旅融合发展战略地位正在不断提升。

对比过去十年的重要会议和政策文件可以发现，国家对文化和旅游融合发展的提法和侧重点有所不同。早期更多使用“促进”“推动”等词汇，强调文旅融合的初步阶段和引导作用；近期则更多使用“深化”“完善”“健全”等词汇，强调文旅深度融合发展体制机制的支撑作用和内在要求。同时也体现了国家对文旅产业高质量发展的期望和信心。

二、当前我国文旅融合发展的现状与挑战

从行政机构改革到纳入国家治理体系，从“促进”融合到“推动”融合，从“完善”体制机制再到现在“健全”体制机制，这些关键词的变化不仅体现了国家对文旅融合发展的不同阶段和重点的把握，也揭示了现有的文旅融合体制机制的不足及问题。

（一）顶层设计不足，缺少专项规划指引。

在当前的宏观政策背景下，尽管文旅融合理念已经深入人心，其重要性逐渐上升到国家发展战略。然而，在实际操作层面，我们面临着一个显著的短板——顶层设计不足。具体来说，就是国家层面缺乏一套具有前瞻性、系统性和指导性的专项规划，导致各地在推动文旅融合的过程中各自为战，效率也因此大打折扣。

据梳理，目前，大部分省市均出台了文旅融合规划，但国家层面仅有2020年9月由文旅部与国家发改委会同有关部门编制的《大运河文化和旅游融合发展规划》，这也是国家层面出台的第一个关于文旅融合发展的专项规划。此外，国务院及文旅部印发的《“十四五”旅游业发展规划》《“十四五”文化发展规划》等规划，虽然涉及文旅融合的相关任务，但各项规划内容相互交叉重叠，造成了执行层面各种拉扯摩擦。

（二）政策布局零散，体系构建尚待完善。

近年来，国家和地方政府高度重视文旅融合发展，出台了一系列政策措施，推动文旅融合向纵深发展。然而在调研中却发现，这些政策存在显著的分散性，横跨多个行政部门与层级，内容间存在重复与交叉，创新点雷同且覆盖面过广等问题，缺乏一个清晰、统一的政策框架和协调机制，政策体系的统领性、连贯性和系统性明显不足。

具体而言，当前国家层面尚未构建起一套全面指导文化与旅游深度融合发展的战略性纲领性文件，相关政策大多零散分布于文化产业、旅游业及相关领域，难以跟上实践创新与市场发展的步伐，削弱了政策的时效性和执行力。比如，去年国务院办公厅印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》，由于没有明确的量化指标和支持标准，使得政策效果未能充分显现。

（三）深度融合不够，协同效应难以发挥。

文旅行业作为综合性产业，横跨“一、二、三产”广泛领域，紧密关联“吃住行游购娱”众多要素，其深度融合发展对于促进经济转型升级具有重要意义。近年来，在“文旅融合”战略的引领下，各地积极探索“文化+”与“+旅游”的创新模式，有效推动了跨部门、跨行业的资源优化配置与整合，初步构建了文旅跨界融合发展的协作框架。

但在实际操作中，各地普遍缺乏高效、统一的文旅融合发展协调机制，各部门间资源调配、政策分配及责任划分不够明确，导致重大文旅项目建设在规划、实施、运营等各个环节上相互掣肘，难以形成合力，限制了融合深度和广度。以历史文化名城项目开发为例，在行政主体上涉及住建、文旅、发改、国资等多个部门，许多项目仍停留在“文化元素+旅游活动”的表层融合阶段，影响了文旅项目的可持续发展。

（四）监管机制滞后，束缚市场创新活力。

近年来，随着文旅市场的多元化发展，特别是“她经济”“演唱会经济”“低空经济”等新兴消费观念的兴起，以及“剧本杀”“沉浸式演艺”“精致露营”等文旅新业态新产品的快速涌现，文旅市场正经历着前所未有的新变革。然而，面对文旅市场的新趋势、新特点，这一快速变革也暴露出当前监管机制存在的显著不足，并对完善新型监管机制提出了更高要求。

主要表现在三个方面：一是监管政策与法规的滞后性凸显，导致部分新兴业态游离于有效监管之外，为不法商家提供了可乘之机；二是文旅市场涉及文旅、商务、市场监管、公安、消防等多个部门，当前跨部门协同监管机制尚不健全，导致监管盲区和重复劳动并存，难以形成监管合力；三是对于新兴文旅业态的市场准入标准不明确，加剧了市场竞争的无序性，增加了市场风险和不稳定因素。

（五）激励机制缺失，市场主体参与度不高。

促进文旅深度融合发展，需要一批具有创新能力和竞争力的市场主体来推动。然而，由于市场主体培育与激励机制不尽健全，当前我国文化和旅游产业市场主体，尤其是中小文旅企业缺乏创新的动力和能力，参与文旅融合新业态开发的热度并不高。这不仅限制了文旅产品和服务的多样性，也影响了融合发展的整体质量和效益。

这一问题主要表现在：一是具体实施细则和扶持措施尚不完善，中小企业往往难以享受到与大型企业同等的政策待遇，直接影响了它们参与文旅融合项目的积极性；二是融资渠道有限，传统金融机构对这类项目的风险评估较为谨慎，导致中小文旅企业难以获得足够的资金支持；三是缺乏有效创新激励机制，针对创新文旅项目的专项奖励和补贴政策较少，也是阻碍市场主体参与文旅融合的羁绊。

三、健全文旅深度融合发展体制机制的对策

综上所述，在探索文旅深度融合发展的道路上，我国已积累了诸多成功案例，但面对顶层设计、政策体系、资源整合、监管机制及激励机制等方面的挑战，亟须通过深化文化体制机制改革，健全文化和旅游深度融合发展体制机制等措施加以解决，以推动文旅融合健康、有序、高效发展。

这既是贯彻二十届三中全会《决定》精神的关键一环，也是“十五五”时期的文旅领域的重要任务之一。那么，如何在现有基础之上健全文旅深度融合发展体制机制呢？健全文旅融合发展体制机制是一项系统工程，需要从多个维度综合施策。

（一）加强顶层设计与政策引导。首要任务健全完善政策法规体系，为文旅融合提供明确的发展导向。国家层面应尽快出台专项政策文件，如《关于进一步推动文化和旅游深度融合发展的指导意见》，深入阐述文旅融合的战略意义，明确重点支持领域与方向，提出具体政策保障措施。与此同时，结合“十四五规划”中期评估，着手制定“十五五”时期的文旅融合发展专项规划，进一步确立其基本原则、发展目标、主要任务及实践路径。

（二）健全统筹协调与共建机制。在文旅融合中资源有效配置和整合至关重要，各级政府应强化文化和旅游产业领导小组的职能，建立跨区域、跨部门、跨行业协调机制与联席会议制度，打破行政壁垒，加强重大项目、重要政策和重大事项的协商，鼓励相关部门在文旅融合发展中发挥主动性和创新性。例如，针对国省层面广电与文旅融合不够，中宣部可牵头建立广电与文旅融合发展机制，成立部际融合发展领导小组，加强广电与文旅融合统筹协调。

（三）健全市场监管与质量体系。形成一个统一且开放的文旅市场，必须建立健全科学的监管体系，包括制定严格的行业标准和规范，将文旅监管的重心从市场准入转向运营监管、质量与安全控制，依法严厉打击违法违规行为，保护消费者权益。同时，还应建立健全文旅服务质量评价机制，从产品转化、文旅体验、创新能力等多个维度进行评估，持续推动文旅融合向专业化、标准化、品牌化方向发展。

（四）健全多元激励与扶持机制。激发文旅融合发展内生动力，需要建立多元化的激励机制，包括财政补贴、税收优惠、金融支持、创新奖励等多元化政策工具，鼓励各类文化和旅游企业和市场主体投身文旅创新实践。同时，还应加大文旅融合创新项目的支持力度，探索设立文旅融合发展投资基金，鼓励金融机构根据文旅企业的特殊需求创新金融产品和服务，统筹支持文旅融合新业态、新模式可持续发展。

（五）健全品牌建设与示范机制。推动文旅深度融合发展，离不开品牌项目的引领和示范作用。2023年11月，为高起点推进文旅深度融合发展，文旅部联合自然资源部等部门公布了50个国家文旅产业融合发展示范区建设单位，这些单位在品牌建设和示范引领方面发挥了关键作用。未来，应进一步健全完善文旅融合示范机制，加强诸如示范区、实验区等品牌建设，鼓励各地先行先试，为全国提供可复制可推广的经验模式。

（六）健全公共服务融合机制。文化旅游公共服务在推动文旅深度融合的过程中发挥着至关重要的作用。近年来，文旅部通过开展公共文化场馆和旅游公共服务设施融合试点，不仅拓展了公共文化服务的功能和载体，还有效提升市民和游客的满意度。未来，应持续健全完善文旅公共服务融合机制，鼓励和引导社会力量参与文旅公共服务体系建设，为公众提供更加丰富、多元的文旅体验。

结语

党的二十届三中全会《决定》，为我国文化和旅游融合发展指明了新方向，绘制了一幅更加清晰的发展蓝图。在这一蓝图的引领下，健全文旅深度融合发展的体制机制，已成为驱动国家全面深化改革、加速迈向文化强国与旅游强国目标的关键动力。

回望过去，从党的十八大以来，我国文旅融合经历了从理念提出到实践深化，再到国家战略确立的演变过程，每一步都凝聚着改革的智慧与力量。从文化和旅游部的成立，再到融合发展示范区的建设，每一步都体现了国家对文旅融合的高度重视与坚定决心。

展望未来，随着文旅融合体制机制的持续健全，一系列创新政策的出台与有效落地，高效协同的文旅产业链加速构建，文旅深度融合必将焕发出更加蓬勃生机与活力。让我们携手并进，共同推动文旅产业成为国民经济战略性支柱产业，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献文化力量！

来源 | 三川汇文化科技