深度丨数字时代，如何推动文化和旅游市场监管创新？

在21世纪的第二个十年，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，我国经济社会发展随着数字时代的到来，迎接新的机遇和挑战。数字经济是数字时代国家综合实力的重要体现，是构建现代化经济体系的重要引擎，数字经济、数字社会、数字政府建设相互渗透交融，成为推进经济社会数字化发展重要着力点。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对加强市场监管提出了明确要求，即“加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企业增信制度”“加强事中事后监管，规范涉民营企业行政检查”“提升市场综合监管能力和水平”“健全社会信用体系和监管制度”等，既“放得活”又“管得住”，激发全社会内生动力和创新活力。

市场监管是政府重要职能之一，在构建高水平社会主义市场经济体制中发挥着重要作用，但也面临着多重挑战，概言之，即监管理论研究多元，有些却未能有效指导监管实践，一些监管手段的创新速度滞后于市场新业态发展，造成部分新业态处于“监管真空”，监管技术创新依托于数字技术发展，其不少应用却落后于数字技术带来的市场创新，理论创新、技术创新和实践创新的协同性和系统性在监管层面亟须增强。在此背景下，文化和旅游市场结构、规模、运行逻辑正在发生深刻变化，基于传统市场特点的监管理念和手段面临现实挑战，如数字技术催生了各类平台企业，也对技术监管手段提出新的要求；信用作为现代治理手段逐步释放出效能，但体系还需加快完善；技术快速更新迭代为信用在经济领域实施有效治理创造了条件。总体而言，技术和信用相互支撑、渗透、交融是数字时代文化和旅游市场监管创新的重要基础。

数字时代为市场监管带来的挑战

数字技术应用催生了一个全新的数字时代，带来了多样化、综合化、个性化等新需求，而新需求又继续推动产生新的变革。与传统市场相比，数字时代的市场在市场结构、运行模式、交易形态、交易内容、交易规则和交易关系等方面发生了质的变化，如平台企业具有规模大、承载巨量商户和消费者，新商户、新产品、新服务急速涌现且快速迭代，以及内容类产品巨量闪现等特点。其中，平台企业崛起及由此带来的对市场秩序的挑战值得重视，主要表现在两个方面，一是平台特性可能会导致市场失序，如海量多态交易、网络外部效应，以及多栖性、易模仿、快迭代和市场交易各方关系改变带来的挑战；二是数据确权和交易带来挑战，如个人信息保护、企业数据权属确定和交易规范等问题。有专家指出，平台企业的上述特点也使得对其的监管呈现出诸如“多而顾不上”“快而跟不了”“深而看不透”“新而读不懂”“大而管不了”等特征，并提出合规管理、分类监管、算法监管、维护公平竞争、价值观导向监管等建议。

尽管平台企业是数字时代的产物，对其监管也是数字时代市场监管的重点，但数字时代的市场监管对象并不仅仅是平台企业，还包括数字技术创新引发的处于快速拓展状态的各类应用场景，如各类新业态、新模式、新产品、新服务等。随着市场主体越来越多元、多样、多形，原有依法实施监管的边界正逐步消融，监管理念和方式也必然经历整合、重构和创新。理念上，要从单一监管走向综合监管，从事前监管转向事中事后监管，从行政监管转向政府、市场、社会三方合力监管，不断加大改革力度、优化营商环境、加大反垄断和反不正当竞争监管力度；方式上，要健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上、线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。

（“游浙里”·浙文旅小程序截图）

数字时代文化和旅游市场的复杂性

文化和旅游市场的构成多元繁复。文化和旅游部发布的2023年文化和旅游发展统计公报显示，2023年末，全国通过统计直报系统报送和审核的文化市场经营单位17.5万家，从业人员117.7万人。其中，娱乐场所4.5万个，从业人员41.8万人；互联网上网服务营业场所9.0万个，从业人员14.7万人；演出市场单位2.4万个，从业人员42.3万人；艺术品经营机构0.7万个，从业人员2.2万人；经营性互联网文化单位0.8万家，从业人员16.7万人。此外，全国共有旅行社56275家，星级饭店8253家；有A级景区15721个，直接从业人员160.7万人。

各种新业态、新模式不断涌现。在科技赋能和跨界融合等多种因素的共同推动下，剧本娱乐、NFT（非同质化代币）数字艺术品、沉浸式体验、元宇宙等相关的产品和服务快速发展，产品服务化和服务产品化趋势更加明显，不断拓展消费市场，逐步成长为新的经营主体。

（中国共产党历史展览馆“长征”沉浸体验。图片来源：文旅之声）

数字时代的文化和旅游市场呈现出多元性、复杂性、创新性等特点，对市场监管提出了新的要求。包括如何系统解决海量市场主体与有限监管力量的矛盾，对已突破原有监管边界的新业态、新模式如何实施有效监管，以及市场交易过程中产生的数据权益确立、个人信息保护等问题如何有效解决等。要想有效找出上述问题的解决思路，就要注重审视数字时代市场监管的理念与手段创新问题。

科技赋能与系统构建

数字时代的文化和旅游市场监管须充分发挥科技的支撑作用。数字技术、数字经济以及新质生产力的发展已然催生了大量新业态、新场景、新消费和新经营主体，这些新主体重构组织模式，打破时空限制，推动消费场景泛化，形成突破原有认知边界的商业模式，对现有监管的法律依据、边界、方式和手段等提出新挑战。鉴于有些传统监管方式已无法满足新的监管需求，需要依托互联网、大数据、大模型、云计算、人工智能、区块链等新技术，创新监管手段，全面提升监管能力。一是全面提升技术理解能力。监管人员要了解相关数字技术的基本运行逻辑、数字经济的主要特点、数字基础设施建设的相关要求等，形成对数字生态的宏观认知，这是市场监管得以实施的重要前提和基础。二是提升技术监管能力。技术监管能力主要包括对由技术变革催生的新业态的监管和对数字技术应用进行有效监管。前者可通过科学理解和准确把握文化和旅游市场领域发展新质生产力的内涵及意义，充分发挥文化和旅游市场为技术创新提供丰富应用场景的比较优势，在实践中加强和推动技术集成创新，进而建立和完善基于大数据、大模型、人工智能、区块链等新技术的统计监测和决策分析体系，对已知信息进行交叉比对，识别异常现象，提升数字经济治理的精准性、协调性和有效性。后者则需要对数据、代码和算法等数字技术的基本规则进行监管，明确数据平台企业的责任、数据权利的建构、数据治理规则，防止数字技术被滥用，引导形成数字技术的价值遵循和基本原则，划定出底线和边界并严格监管。数字时代的文化和旅游市场监管须加强监管机制的系统构建。

（图片来源：淄博市文化和旅游局）

数字时代的市场监管不但要面对传统业态跨界融合，以及线上、线下融合带来的监管边界模糊、法律法规不适用等问题，也要解决新业态和新模式的监管依据不足、部门分工不明确、手段滞后，以及数据的监管、生态、法律合规等问题。因此，要坚持系统观念，对数字时代的文化和旅游市场监管机制进行系统建构，形成一套较为完备高效的监管体系，充分发挥政府、市场、社会三方面合力，由单一监管走向综合监管；加快构建以信用为基础的新型监管机制，加强信用信息共享，打通事前事中事后全监管环节，贯穿市场主体全生命周期，由结果监管走向过程监管；建立健全运用大数据、大模型、人工智能、区块链等新技术手段应用制度和规则，大力提升法治政府建设数字化水平，深入实施“互联网+监管”，由传统监管走向智慧监管。

来源 | 中国文化报