范周 | 与不确定性共存：构建文化应急管理体系的思考与设想

华中师范大学“疫情与文化产业发展”高峰论坛

一、文化应急管理体系的提出背景

1、重大公共事件频发与疫情防控常态化的背景

在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等日渐频发的突发公共事件之中，特别是伴随着“新冠肺炎病毒将长期存在” 的隐忧背景下，国家经济社会运行和国民的身心健康都面临极大的不确定性，给正处于实现重大发展目标关键时期的中国带来了巨大挑战。

在当前疫情防控常态化的背景下，更需要对疫情的复杂性有清醒的认识，做好病毒与人类长期共存的“新常态”的心理准备，按照防控指南的要求，推动“常态化防控与应急处置相结合”，做好长期防控。

2、总体国家安全观的要求

2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出“总体国家安全观”。文化安全作为16个国家安全领域之一，既是总体国家安全观的重要组成部分，也是总体国家安全观在文化领域的集中体现，不仅包括意识形态安全、文化制度安全、文化权益安全，还包括文化资源安全、文化事业安全和文化产业安全等。新冠肺炎疫情对国家文化安全维护提出了全新命题，做好文化安全工作，要求加快落实文化应急管理工作的步伐。

3、文化应急管理体系尚未建立健全

疫情是对我国文化应急管理及文化治理能力的一次“大考”。整体而言，面对此次突发疫情，中央和地方政府响应快速，展现了政府决策的敏捷性和政策执行的及时性。但在此过程中仍暴露了一些短板，主要表现为应急意识不足，缺乏突发事件应急预案，对重大突发事件的准备和应对存在不足，“急就章”现象较突出等，这都表明了建立健全文化应急管理体系的重要性。无论是企事业单位的风险应对、文化市场资源配置，还是文化产品的供给调控等多方面，如何在应急情况下尽可能有效维持平稳运行或恢复重建，正是文化应急管理的重要课题。然而，在我国当前的应急管理体系当中，文化应急管理体系的建设还未能得到应有的重视。

4、国内外文化应急立法情况

4.1 国内情况

在我国，明确的文化应急管理立法仍属于空白，只是在一些应急管理相关的法律中会涉及到少量内容。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，该法规定：政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件发展和应急处置工作的信息”。这是国家首次以“法”的形式对“突发事件应对”作了规定，从而使得媒体对重大突发事件的报道与传播有了法律的依据和保障。2019年，中共中央印发《中国共产党宣传工作条例》，规定了党委宣传部的16项工作职责，其中包括了统筹分析研判和引导社会舆论，指导协调新闻单位工作，协调开展新闻发布工作；统筹指导舆情信息工作。 

我国部分法律条例中的文化应急管理相关内容

4.2 国外情况

国外的应急管理，多称为紧急状态的管理。从立法来看，现代意义上的紧急状态法律源于一战前后的德国和奥地利。宪法明确规定，国家元首在紧急状态下享有采取应对措施的权力。此后，英国、法国、美国等发达国家，纷纷制定了紧急状态制度或者类似的法律法规，从而使紧急状态作为国家危机处理的一种重要方法在全球范围内普及开来。如英国1920年的《紧急状态权力法》，法国1955年的《法兰西共和国紧急状态法》，美国则在1976年制定了《美国全国紧急状态法》。

细化到文化应急方面，国外同样更多是在法律中部分出现文化应急的条文，但是同时，也已经能够看到明确的文化应急要求。为我国的文化应急管理立法提供可借鉴的经验。

如，日本在应急宣教方面，除将卫生健康、疾病防控等教育编入中小学生教材外，还以立法形式将媒体、老师的疫前防范责任纳入至突发公共卫生事件应急管理体系，建立舆情监督机制。再如，2016年，美国发布《国家网络应急响应计划》，将保障网络安全、情报和信息共享、可具体执行的应急通讯、应急过程中的运行合作、建立网络应急计划、公共通知和警告等十四项能力确认为网络应急响应的核心能力。其中，建立网络应急计划被纳入《国家计划系统》之中，关键基础设施相关应急计划的拟定是重中之重。

构建文化应急管理体系的思路、内涵与要求

1、思路

文化应急体系应是以总体国家安全观为指导的、将国家安全放在最高位置的、能够有效缓解突发性公共事件对于国家文化安全和稳定造成不利影响的响应机制。

文化应急体系的运转逻辑是：在一定触发机制下，根据不同类型、不同程度的危机状况启用不同层级的文化应急响应，并进行相应的硬件与软件投入。

2、内涵

文化应急与文化安全在内涵上紧密关联，主要由于以下几方面原因：

从应急视角来看：可以将文化安全分为经常性文化安全和突发性文化安全。突发性文化安全，即为文化应急所需考虑的范围。突发性文化安全危机的产生背景往往复杂多样，这就是文化应急所需要应对的状况。

从危机来源来看：一是来源于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件所诱发的心理恐慌，在社会文化上形成了大幅波动。二是来源于一定时期的社会治理存在不当，可能发酵产生的负面文化舆论，包括在网络上一些别有用心人士的推波助澜，导致不良社会情绪弥漫，由此激发的消极群众性文化运动等。这一类危机也可能是上一类突发事件的次生灾害。

文化应急体系的有序运转需要有力的管理保障，即通过文化应急管理体系实现立法规范、政策协调、组织协同以及资金保障。这也是文化应急管理体系的主要内容。文化应急管理体系是与文化应急体系相对应的运行理念和机制。

3、要求

要将文化应急管理体系纳入国家应急管理体系顶层设计之中，实现各级应急体系的高效联系、高效响应、高效执行。

文化应急管理体系要统筹国内国外两个维度进行设计建设。全球性公共事件或危机发生时，各国更不能独善其身。应当秉持全球站位、中国视角，形成适合中国发展的文化应急方案。

文化应急管理体系建设中要以联系和发展的观点看待问题。文化安全牵一发而动全身，要探索文化应急管理体系与国家应急管理体系之间的“局部—整体”框架，避免行政资源的浪费，做到国家应急建设“一盘棋”。另外，危机与灾害往往形态各异、时时多变，构建文化应急管理体系不是一劳永逸，既要做到对过往危机应对经验做好充分总结，也需要多前瞻、广研判。

基于此，可以提出文化应急的目标导向：一是应急面要广，能够应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等多种突发公共事件以及由此造成的各类文化突发事件，同时要能够有效达到不同范围、不同影响力、不同破坏性的风险危害的文化应急；二是应急措施要多元，能够以灵活多元有效的应急措施与应急手段来应对突发情况；三是应急系统要可协调，能够形成统一协调的文化应急管理组织系统，实现应急时期的一致响应与联合应对；四是应急时效要可延展，能够实现短期、中期、长期，以及事前、事中、事后多阶段的文化应急管理任务。

文化应急体系构建的内容与路径

1、文化应急体系构建的内容

1.2 硬件投入

要应对疫情防控常态化为社会带来的不确定性，一定要加强文化应急物资储备，特别是加强紧急文化战略物质资助、设施建设，做好文化应急准备。

通信传播工具建设。包括广播电视系统、互联网传播系统在内的媒介系统对国家文化安全的影响凸显，因此对相关基础设施的建设、维护以及网络之间的壁垒打通更加不可或缺。

数字公共文化供给。数字就是资源，应充分利用数字媒介，将“新基建”与公共数字文化服务平台的建设两个过程结合起来。一旦发生重大公共事件，国家应在第一时间分发线上文化资源，为民众提供丰富的精神文化消费产品与服务，从而减少灾难带来的恐慌情绪，缓和社会公共事件舆情。

在这当中，还需要加强应急版权内容储备。包括应急情况下的版权交易应急机制，特殊情况下文化内容的获取经常无法通过既有程序达成，需要理顺一套应急情况下的版权交易程序，化繁为简，实现应急文化内容的快速推送。

不能忽略的是，构建文化应急管理体系，应当大力发展文化应急产业，推动文化应急产业成为文化产业的有机组成部分，对深入推进文化产业供给侧结构性改革、更好满足人民对美好生活的新期待具有重要意义。一方面，在应急情况下，各类文化制造产品都有可能成为应急刚需。应当着力打造完备的文化应急产业链和供应链，推进文化应急装备制造产业的体系化发展。

另一方面，文化应急管理体系的产业化建设具有巨大潜力。一是以应急理念为指导进行特定的文化内容创作与产品生产，保障应急时期文化内容供给的需求日渐增长；二是以应急为主题进行文艺创作，可以有效拓宽文艺创作题材；三是可以以应急为主题进行文娱活动、文旅项目、主题公园打造，其冒险性、竞技性包括危机教育性对年轻群体具有天然的吸引力。

1.2 软件投入

软件投入包括组织资源和宣传等方面，涉及领导团队分工、心理疏导服务、应急行为知识科普、志工队伍建设等。在这当中，完善文化应急传播体系，进行媒体建设，是文化应急体系软件投入中的重要一环。这就要求及时通过媒体和网络平台向公众和社会发布防控信息，建立开放式和公开化的沟通交流平台。通过切实可行的方式邀请公众参与到信息传播的过程中，通过媒体架起互通式交流的桥梁。同时，应重视信息传播的国际化渠道建设，特别是非真实信息的辟谣渠道建设，创新传播方式和表达方式，讲好中国故事、传播好中国声音，让世界了解更加全面、真实、立体化的中国。

2、文化应急管理体系构建的路径

文化应急管理体系应当由四部分组成，即政策协调、组织管理、资金保障以及立法规范。

2.1 加强政策协调

政策实施是立法之外响应较快、手段灵活，又具有高效率和高效力的管理形式，有力有序的文化应急管理离不开政策的协调落实。例如5月28日，湖北省文化和旅游厅、中国人民银行武汉分行印发《关于开展金融支持湖北文化旅游产业恢复振兴有关工作的通知》，要求各银行业金融机构要认真研判文旅产业特点，积极探索多种灵活金融产品，更好支持文旅产业发展。疫情之后，各地方可以探索此类措施的应急触发机制，在应急状态来临之时迅速响应，极大地提高效率、降低风险。

2.2 促进组织协同

应对文化安全危机时，市场这只“手”作用有限，政府的动员能力不可替代。这就要求以政府为主导，建立一支坚强可靠的文化应急管理队伍。

第一，做好组织领导团队分工，强化干部能力，落实好统筹文化应急与文化发展的应急管理责任制。应急情况下，干部能力要顶上去，能够在应急预案的基础上既可以做好统筹协调，又可以随机应变。第二，必须坚持主体多元化原则，积极吸纳包括志愿者队伍、心理咨询队伍等在内的社会应急力量，建立政府应急力量、专业应急力量、社会应急力量一体化系统。第三，要整合社会“集体智慧”，建立文化应急智库。聚焦文化风险防范，邀请相关专家、企业以及社会组织等群策群力。

2.3 完善资金保障

在资金支持方面，文化企业，特别是文化核心领域的企业轻资产性比较明显，常常导致银行贷款环节可抵押的不动产较少而创意类产品又难以估值的情况，而银行机构在特殊时期又经常是放贷高峰期，这就导致对文化企业的放贷门槛出现收紧状况，导致文化企业很难拿到融资。

这一方面呼吁文化产业和金融行业之间要积极对话，尽快推动知识产权抵押方式的落地；另一方面，还是要积极探索创立应急时期的文化企业保险产品，设立因突发重大公共事件等不可抗力导致文旅企业运营困难的企业保障险。可以考虑效仿“低保”或是“失业金”等社会保障基金，尝试设立文化应急管理基金，面向企业进行非强制性地征收。在突发重大公共事件时期，可以根据文化企业的缴纳份额不同，政府给予不同程度的支持。

2.4 强化立法规范

近期公布的《国务院2020年立法工作计划》中提到：为健全国家公共卫生应急管理体系、强化公共卫生法治保障，保护人民群众生命安全和身体健康，着力完善疫情防控相关立法。公共卫生应急管理相关立法在加快推进，文化应急立法也亟待有序强化。对疫情期间各省市出台的相关政策进行整体梳理，不难发现在文化产业单一领域所使用的子弹和工具基本在一开始就“打完了”，随后的应急应对往往陷入窘境，甚至出现很多的“急就章”。

因此，在这种情况下，应该要有一套立法的长效机制来发挥作用，即加强立法规范。加强文化应急管理立法，是推动国家文化治理体系和文化治理能力建设的重要组成部分。应该在立法问题上不断地进行全盘审视、深刻思考、积极作为。来源｜言之有范